《中国土地制度》系列直播课之十一“国土空间规划：制度创新与实施逻辑”

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5月24日上午10:30，《中国土地制度》慕课平台第11次直播课——“国土空间规划：制度创新与实施逻辑”顺利开讲。本次课程由浙江大学谭荣教授和岳文泽教授共同讲授。

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排。是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。如何进行制度创新设计以提高国土空间发展韧性、国土空间安全水平和支撑能力，是国土空间规划在新时代背景下必须回答的重要问题。为此，讲座以认识论、方法论和实践论为叙述脉络，分层讨论了国土空间规划背景、基本内涵、制度设计、主要内容、实施过程。其中，讲座重点阐释了国土空间规划中的制度设计创新、核心要素及实施主体互动关系等议题，并讨论了现阶段如何健全和优化国土空间规划编制和实施，展望国土空间规划作用与发展。

本次直播课，两位老师按照以下内容展开了详细的论述。

1. 国土空间规划背景

2. 国土空间规划基本内涵

3. 国土空间规划的制度创新

4. 国土空间规划的主要内容

5. 国土空间规划实施中的两类机制

6. 国土空间规划的总结与展望

他们的核心观点有：

如果对应第三轮土地利用总体规划中成型的“分区管制+指标控制”的核心内容，国土空间规划对分区和管制进行了两方面全新创新：一是在国家和省级层面，主要的创新是明确以“双评价”为基础对国家和省级空间规划中的“三线三区”进行统筹。二是在市级及以下层面，对分区和地类进行了更为细致的设计，从而形成更为全面的用途管制制度。

国土空间规划的内涵是支撑生态文明建设与高质量发展协调共生，奠定国土空间治理体系与治理能力现代化基石，可以凝练概括为生态性、人本性、治理性。国土空间规划是一种范式的转变，是为了应对社会经济发展的不确定性而产生的科学时空范式。

可以参考一座大厦的建构来理解双评价、主体功能区战略和“三区三线”之间的关系。双评价是对空间组织规律的基础性评价，是大厦的地基；主体功能区战略是大厦的“顶”，起到顶层设计的作用；“三区三线”则是构成大厦的“梁”和“柱”，是对主体功能区划的进一步深化。

“三区”和“三线”是两项各自独立的事物，是两种不同的逻辑思考方式。“三线”强调的是底线、刚性约束思维。“三区”是主导、弹性发展思维，是主导功能下多功能混合的“容器”。

从已有的实证结果来看，不同地区的经济绩效差异与其获得的机动指标配额呈显著负相关。这说明尽管机动指标的初衷是为了应对不可预见的项目需求，从而满足效率目标，但实际的过程可能更是为了控制的目标。相反，切块指标的分配与地区的经济绩效呈显著正相关。这意味着对切块指标的分配才是未来保障资源利用的效率，而不是为了分配公平。尤其是近年来，切块指标的比例有变小的趋势，而机动指标的比例有扩大的趋势。这反映出国土空间用途管制中的控制目标相对于效率目标愈发明显。

在实际执行过程中，规划都会面临用途管制各类指标的初次配置效率的问题。允许地方间通过指标交易等方式来寻找效率提升的途径，是规划实施的重要组成部分，也是地方政府间关系的一种反映。

直播视频回放（上）

《中国土地制度》慕课的直播课逐渐成为一种交流平台，把土地制度的相关热点议题作为交流话题，每次邀请一位专家与谭荣教授共同讲解和讨论，并与现场或线上的同学互动。系列直播课一以贯之地遵循着一个逻辑：将议题放在中国经济社会发展的全局中，放在中国特有资源国情下，放在中国制度改革进程中去解读，致力于让在校大学生能够更好地理解书本知识，并扩展观察实践的视角；同时，也期望能够帮助实践从业者建构或提升用理论分析实际问题的能力。

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